За последние два года произошли значительные изменения во внешней и внутренней политике Украины.
В начале июня 2012 года произошли события, мало замеченные как национальными, так и зарубежными СМИ — на фоне проходящего Евро-2012. Президент Янукович ввел в действие новые редакции Военной доктрины Украины и Стратегии национальной безопасности. Об этом речь идет в указах президента № 389/2012 "О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 8 июня 2012 года "О новой редакции Стратегии национальной безопасности Украины", и 390/2012 "О решении Совета национальной безопасности и обороны Украины от 8 июня 2012 года "О новой редакции Военной доктрины Украины". Хотя, судя по сообщениям в печати, эти документы были одобрены Президентом еще в конце апреля, а говорили об их скором появлении еще с сентября 2011 года, опубликование и ввод в действие произошли только сейчас. И, видимо, случайно как раз в разгар футбольных баталий.
Необходимо отметить, что за последние два года произошли значительные изменения во внешней и внутренней политике Украины. Закон "Об основах внутренней и внешней политики" снял с повестки дня политики безопасности интеграцию в НАТО и установил новый — "внеблоковый статус" Украины, не пояснив ни для Украины, ни для всего остального мира что это означает. Соответственно, необходимо было пересмотреть и привести в соответствие с этим законом все существующие стратегические документы в сфере безопасности.
Более того, перманентная "реформа" сектора безопасности и Вооруженных Сил, в частности, привела только к их сокращению и деградации. Поэтому необходимо было указать стратегические цели и пути в этой сфере как для осуществления реального планирования и проведения действенных реформ, так и для оборонного планирования Генеральным штабом ВС Украины.
Да и внешнеполитические отношения Украины с соседями и мировым сообществом, мягко говоря, зашли в тупик. Поэтому как воздух были необходимы новые (или обновленные) ориентиры для страны.
Что же в итоге получилось?
Прежде, чем провести краткий анализ этих документов, попробуем разобраться, что такое стратегия национальной безопасности, и что такое военная доктрина.
Система национальной безопасности любой страны базируется на концептуальных политических нормативно-правовых документах, в которых излагаются официальные взгляды на роль и место государства в мире, его национальные ценности, интересы и цели, способы и средства противостояния внешним и внутренним угрозам.
В разных странах название документов, раскрывающих содержание концепции национальной безопасности, различное. В частности, в США — это "Стратегия национальной безопасности", в Канаде и Турции — "Политика национальной безопасности", в Италии — "Стратегическая концепция национальной обороны". В Великобритании, Германии, Китае, Японии и ряде других стран подобными документами являются так называемые "Белые книги". Положения этих документов являются базой для формирования и осуществления единой общегосударственной политики реализации и защиты национальных интересов, разработки частных концепций и планов, связанных с обеспечением национальной безопасности в международной, военной, экономической, социальной, экологической, информационной и других сферах. (Необходимо отметить, что в Украине есть и "Белая книга", и "Стратегия национальной безопасности".)
Новая Стратегия национальной безопасности определена как документ, который "согласно с законодательством определяет общие принципы, приоритетные цели, задачи и механизмы защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз". То есть, изначально в Стратегии не освещены роль и место государства в мире и его национальные ценности. Или не определены, или не нужны?
Согласно большой советской энциклопедии "Военная доктрина — это система официальных взглядов и положений, устанавливающая направление военного строительства, подготовки страны и вооружённых сил к войне, способы и формы её ведения". В тоже время, в новой редакции Военной доктрины это понятие определяется как "система руководящих взглядов на причины, сущность и характер современных военных конфликтов, принципы и пути их предотвращения, подготовку государства к возможному военному конфликту, а так же на применение военной силы для защиты государственного суверенитета, территориальной целостности, других жизненно важных национальных интересов". Ни слова о военном строительстве!
Хотя, справедливости ради следует отметить, что, комментируя новые документы на заседании Комитета по реформированию и развитию Вооруженных Сил и оборонно-промышленного комплекса 20 апреля 2012 года, Президент заявил, что "речь идет о рассмотрении с последующим принятием целостной системы официальных взглядов на современные особенности международной ситуации, место Украины в мире и в нашем регионе, ключевые национальные интересы, актуальные угрозы безопасности, а также основные направления и задачи государственной политики национальной безопасности". Тогда речь шла, кроме Доктрины и Стратегии, и о Концепции реформирования ВСУ. То есть, необходимо ждать (сколько?) введения в действие как минимум еще одного документа. А может и целого ряда документов.
Мысли по древу
Если говорить в целом о Доктрине и Стратегии, то документы носят во многом декларативный характер протокола о намерениях, далекого от четкого плана действий. Отсутствуют четкие сроки решения задач, не определены рамки действия Стратегии и Доктрины.
Документы не содержат никаких временных измерений их реализации, не имеют реалистического анализа и принципов распределения бюджетных ресурсов, механизмов реализации стратегических целей. Например, скорее благими пожеланиями, нежели реализуемыми в краткосрочной перспективе задачами, выглядят такие стратегические приоритеты, как достижение национального единства и консолидации общества; повышение эффективности системы государственного управления и местного самоуправления; обеспечение приемлемого уровня экономической безопасности; обеспечение энергетической безопасности страны. Отсутствует внятная стратегия преодоления финансового кризиса и его последствий для Украины.
Очевидно, новая стратегическая ситуация предполагает формирование новых подходов к сдерживанию и обороне, но эти положения не нашли своего отображения в документах. В конкретизации нуждаются также и положения о реформировании институтов сектора безопасности — Вооруженных Сил Украины, других военных формирований и правоохранительных органов; об ускорении реализации судебной реформы; о развитии системы демократического гражданского контроля над военной организацией и правоохранительными органами государства.
Новая Стратегия безопасности Украины должна четко ответить, каков арсенал наших политических и экономических способов действий в диалоге с стратегическими партнерами и соседями. В этом ряду особое место, по в полнее понятным причинам, занимает Россия. Однако кроме задачи "формирование новой модели отношений стратегического партнерства между Украиной и Российской Федерацией на основе сбалансированности национальных интересов, расширения диалога по вопросам противодействия новым вызовам и угрозам безопасности, поиск совместных подходов к формированию новой общеевропейской системы коллективной безопасности" в документах нет ничего. Снова речь о не сформулированных национальных интересах, и ни слова о том, какими будут наши шаги в случае внезапного охлаждения политических отношений (не только с Россией).
В расчете на свои силы
Однако самым большим "минусом", на мой взгляд, является тот факт, что авторы Стратегии и Доктрины берут за аксиому тот постулат, что внеблоковость — объективная необходимость, и декларируют, что главной задачей для Украины является "сохранение политики внеблоковости Украины с учетом геополитических реалий и задач по противодействию современным вызовам и угрозам". Сам подход, признаться, выглядит спорным, и явно нуждается в обсуждении.
Единственное внятное, однако не имеющее юридической силы как в Украине, так и в международных отношениях (что гораздо важнее) определение внеблоковости было дано Януковичем, в ежегодном послании Президента Украины, с которым он выступил 7 апреля 2011 года в парламенте: "Внеблоковость рассматривается Украиной, как последовательная позиция защиты национальных интересов без участия в военных союзах, что создает необходимые возможности для развития партнерских взаимовыгодных отношений с другими государствами и международными организациями по всем направлениям… Ее основной задачей должно стать создание "периметра безопасности" вдоль всей государственной границы Украины".
При этом, по мнению экспертов, авторы "забыли", что Вооруженные Силы Украины, как и весь военный сектор безопасности, в последние годы в своем развитии ориентировались на дальнейшее вступление Украины в НАТО: было проведено внедрение натовской J-структуры в органах военного управления, и (что куда важнее) формировался комплект войск, способный выполнять задачи в основном во взаимодействии с подразделениями армий стран НАТО. А это означает, что на данный момент система обороноспособности страны ориентирована на гарантии коллективной безопасности, от которых Киев отказался даже в перспективе — заявлением о своей внеблоковости, не имея военного потенциала для самостоятельного отражения масштабной военной агрессии. В тоже время украинская власть еще и сокращает Вооруженные силы, что предусмотрено презентованным Стратегическим оборонным бюллетенем на период до 2025 г.
Необходимо заметить, что в Стратегии среди принципов политики национальной безопасности указано "последовательная реализация политики внеблоковости с использованием в интересах Украины механизмов международной безопасности". При этом в Общих положениях Стратегии указывают, что "наблюдается опасная тенденция пересмотра национальных границ вне рамок международного права", кроме того гарантии безопасности Украины там же названы неэффективными. Это значит, что Украина не может рассчитывать ни на какие международные договора и соглашения в сфере безопасности, если хочет надежно защитить свои национальные интересы, — только на собственные военные возможности.
Опять-таки, авторы указывают, что политике внеблоковости сопутствует "активная роль Украины в процессе совершенствования архитектуры европейской безопасности и повышения эффективности деятельности ее институтов, в частности ОБСЕ, поддержка инициатив по укреплению региональных механизмов, которые создают дополнительные международно-правовые гарантии безопасности европейских государств; дальнейшее участие в международной миротворческой и антитеррористической деятельности, многосторонних мероприятиях по противодействию глобальным и региональным вызовам и угрозам с учетом интересов Украины, ... продолжение сотрудничества, партнерства и взаимодействия с Организацией Североатлантического договора (НАТО) в рамках имеющихся механизмов и инструментов".
Это — призыв, как это было и ранее, активно участвовать в различных региональных и международных инициативах в сферах безопасности, но при этом не пользоваться теми возможностями и гарантиями, которые они открывают. Яркий пример — участие Украины на протяжении многих лет во всех операциях НАТО (на данный момент исключением стала разве что нынешняя операция НАТО в Ливии), включая те, в которых не принимали и не принимают участие некоторые страны-члены самого Альянса. Что касается "процесса совершенствования архитектуры европейской безопасности", — ситуация та же: Украина второй год принимает участие в деятельности боевых групп ЕС (как единственная страна-не член Евросоюза), в военно-транспортных программах ЕС, в антипиратской операции ЕС "Аталанта". Но при этом не получает тех же гарантий безопасности, что страны-члены НАТО и ЕС. Вопрос: зачем Украине нужно такое участие?
Курс на ЕС
Справедливости ради, необходимо отметить, что в Стратегии и Доктрине есть и положительные моменты.
Четко определен стратегический курс Украины. Этот курс будет направлен в основном на евроинтеграцию, а не на ЕврАзЭс (о котором в Стратегии даже не упоминается).
Предложен целый комплекс мер по оптимизации системы сектора безопасности. Некоторые из них выглядят, конечно, больше как благостные пожелания. Например, "стабилизация ситуации в Вооруженных Силах и остановка понижения уровня их боеспособности и боеготовности". Эта мера понятна и своевременна, однако насколько это возможно в условиях хронического недофинансирования? Вместе с тем большая часть мер, прописанных в Стратеги, выглядит вполне дельно и разумно. Также Стратегия предполагает реформирование сектора безопасности и обороны как целостной системы.
В Доктрине среди критериев, определяющих намерения или действия, которые создают условия для возникновения военного конфликта и применения военной силы против Украины, прописаны следующие положения: "оставление без согласования с Украиной пунктов дислокации подразделениями вооруженных сил другого государства, которые согласно с заключенными международными договорами находятся на территории Украины, а также действия по применению таких подразделений против третьего государства". Учитывая, что, выполняя "Соглашение между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины", подразделения Черноморского флота Российской Федерации обязаны выполнять и соблюдать украинское законодательство, такой пункт в доктрине — это серьезный шаг по приведению в нормальное правовое русло непростых отношений с Черноморским флотом.
Дмитрий Штыбликов, директор международных программ аналитического Центра "Номос" г. Севастополь
25.06.2012
