Єврочиновники настільки захищені законом, що можуть неупереджено працювати з будь-яким політиком". Український чиновник такої впевненості не має.
Напередодні формування нового уряду, створення якого автоматично тягне за собою "перетрушування" всіх органів виконавчої влади і нарікання держслужбовців на свою незахищеність "proUA" розмовляв з директором Адміністративного офісу програми Твінінг в Україні Андрієм Вишневським.
- Наскільки ми розуміємо Твінінг — це програма адаптації української держслужби до європейських стандартів. Чим він відрізняється від класичної технічної допомоги?
- У 98-ому році Європейська Комісія започаткувала Твінінг як інструмент зовнішньої допомоги для країн-кандидатів на вступ у ЄС. І це було 80% зовнішньої допомоги, яку Європейський Союз надавав країнам-кандидатам на реформу державного управління.
В Україні до цього часу вся підтримка реформи державного управління надавалася у формі класичної технічної допомоги, тобто у вигляді порад консультантів, найнятих приватними консалтинговими компаніями за гроші донорів.
Твінінг суттєво відрізняться від класичної технічної допомоги тим, що по-перше, участь у Твінінг-проектах беруть лише державні органи з обох сторін. По-друге, країною-партнером може бути одна з 27 членів ЄС або консорціум країн-членів. Вони беруть участь в тендері і з переможцем укладається Твінінг-контракт. По-третє, невід’ємною частиною Твінінг-контракту є робочий план, який підписується двома керівниками проекту рівня заступника керівника органу влади . І саме вони несуть відповідальність за виконання цього плану.
Особливість плану і взагалі Твінінгу — наявність обов’язкових результатів. Кожен проект має декілька конкретно сформульованих, вимірюваних, обов’язкових результатів. І фінансується проект тільки за умови просування до досягнення результату.
Моніторинг проводить Європейська Комісія і Адміністративний офіс програми Твінінг, який з українського боку відповідає за моніторинг і супроводження всіх проектів.
"У нас службовець може отримати премію 10%, а може 300%. І це вирішує міністр — політик!"
- В Україні, либонь, важко впроваджувати європейські закони. Міністри міняються із швидкістю вітру…
- Я не вважаю зміни у персональному складі Уряду проблемою, оскільки Твінінг — це технічне співробітництво між державними службами двох або кількох країн. А от плинність кадрів на державній службі Україні — це проблема. Щороку вона становить близько 16%. В окремих органах плинність кадрів може бути значно вищою. Ми на собі відчули цю проблему в проекті Твінінг для Національної Комісії регулювання електроенергетики (НКРЕ), де в управлінні стратегічного розвитку, яке є партнером по Твінінгу, за рік змінилося ледве не 80% працівників.
- У вас є ідеї, чому так стається?
- У нашому державному управлінні не вирішена ключова проблема, яка є основою демократичного врядування: розділення політичної діяльності і професійної державної служби. Основна різниця між ними полягає у тому, що політики, які стали міністрами, несуть виключно політичну відповідальність за дії міністерств. Тоді як державна служба — це інституція, яка працює виключно на професійній основі. На Заході єдиний спосіб вступу на державну службу — це конкурс.
Державна служба, навіть при зміні політичних команд від крайніх лівих до крайніх правих, залишається системою стримування можливих різких коливань у державному курсі, які завжди небезпечні.
Доки у нас політики можуть змінювати структури, звільняти чи призначати людей за ознакою особистої лояльності, а не професіоналізму — нас буде кидати з боку в бік.
І поки що нам бракує оптимізму щодо вирішення цієї проблеми…
В Європі міністри не призначають і не звільняють держслужбовців. У них для цього є держсекретар — вищий держслужбовець.
У нас в 2001 році, під маркою розмежування політичних і адміністративних посад, теж було введено посаду держсекретаря. На жаль, це було зроблено "по-українськи". Держсекретар був створений політико-адміністривним "кентавром". Він виконував обов’язки міністра за його відсутності, ходив на засідання уряду з правом вирішального голосу, представляв у парламенті закони від імені міністерства. Хоча це суто політичні функції.
У демократичних країнах держсекретар в межах закону має забезпечити персонал, фінанси, інші ресурси для досягнення політичних цілей, які формулює міністр. Бо саме держслужба в демократичній державі є гарантом дотримання законності при здійсненні державного управління на технічному рівні. Якщо подивитись європейську аналітику, то це одна із фундаментальних функцій держслужби. У нас про це навіть не ведеться публічної дискусії.
Європейські чиновники настільки захищені законом, що можуть неупереджено працювати з будь-яким політиком. У нас же закон не захищає державного службовця — з ним можна зробити що завгодно: можна зарплату підвищити, можна позбавити премії. У нас невеликий посадовий оклад, і є маса дуже дивних надбавок — за інтенсивність, за особливі умови праці і т.ін. Тоді як в європейських країнах стабільна частка посадового окладу становить 80-90%. Держслужбовець, прийшовши на посаду, чітко знає скільки він буде отримувати, якщо як слід виконуватиме належні йому обов’язки.
У нас службовець може отримати премію 10%, а може 300%. І це вирішує міністр — політик! Про яку об’єктивну і неупереджену експертизу проектів урядових рішень може у такому разі йти мова?
І тому чиновники у нас змушені запопадливо заглядати в очі міністру, намагаючись второпати: чого ж він хоче почути? Іноді наш держслужбовець пише документи не так, як йому велить закон і присяга — вірно служити народові України, — а так, як йому наказує міністр. І доки політики мають такі важелі впливу на держслужбовців, доти останні не будуть гарантувати законності і неупередженості державного управління.
"Політика ЄС формується такими самими бюрократами як і у нас. Тому наша мета — це створення позитивного іміджу України"
- Хто першим почав працювати з Твінінговими програмами? І хто до них може долучитися?
- У 2006 році Україна підписала з ЄС Меморандум про співпрацю в енергетичній сфері, підсумком виконання якого має стати входження України до Європейського Енергетичного Простору. Перший Твінінг-проект — "НКРЕ — посилення регуляторної та юридичної складової регулювання енергетичного сектору” — якраз дозволяє виконати частину умов Меморандуму.
Другий проект: "Гармонізація з нормами законодавства ЄС і стандартами України у сфері цивільної авіації”. Україна повинна імплементувати конкретний перелік директив, для того щоб приєднатися до угоди про "Відкрите небо".
Варто зазначити, що Твінінг-проекти окрім економічних, мають і політичні аспекти.
Політичним аспектом Твінінгу в цивільні авіації є те, що партнерами Державної авіаційної адміністрації України є Франція у консорціумі з Польщею. Саме Франція має найбільший авторитет у цій сфері, і від неї значною мірою залежить кінцеве рішення. Якщо французи не матимуть можливості переконатися на власні очі, що Україна готова, то доведеться нам шукати додаткових аргументів, чому вони повинні нас підтримати. Польща ж, як посткомуністична країна, має безцінний для нас досвід трансформації галузі.
Україна суттєво впливає на вибір Твінінг-партнера. Хоча формально ми маємо 1 голос проти 2 європейських. Але ще не було прецеденту, щоб Європейська Комісія не пішла нам на зустріч.
Ми маємо розуміти глобальну річ: політика ЄС формується такими самими бюрократами як і у нас. Всі документи для політиків ЄС готують державні службовці. Тому наша мета — це створення позитивного іміджу України в очах європейських бюрократів, які формують політику ЄС у відношенні до нас. Образно кажучи, ми створюємо комунікаційні ниточки, які сплітаються в мотузочки, ті в канати, які підтягують Україну до Європейського Союзу.
Я впевнений, що це єдина можливість, щоб Україна змінилася. Євросоюзу важко працювати з нами в енергетиці, авіації, доки ми залишаємося для них "чорною скринею". Зараз вони бачать як працюють наші авіадиспетчери, як формуються наші тарифи в електроенергетиці.
Ми теж отримуємо нові можливості: багато прогресивних людей в міністерствах часто не мають доступу до інтелектуального ресурсу європейських державних служб, необхідного для планування та впровадження змін в Україні.
Вже зараз Твінінг став реальним інструментом виконання плану Україна — ЄС. До кінця 2009 року ми хочемо, щоб працювали 50 проектів, у кожному по 30-50 службовців з обох сторін.
- А як щодо психології? Невже українським чиновникам так подобається зайвий раз напружуватись, аби міняти свій спосіб життя?
- Якщо одні органи влади мають вже по два чи більше проектів, як, наприклад, Мінтрансзв’язку або НКРЕ, то є й такі, як Міністерство освіти і науки або Міністерство охорони здоров’я , де поки що немає жодного проекту Твінінг навіть на стадії розробки.
Міністерство аграрної політики також наразі не виявляє особливого бажання, і робота з ним іде дуже важко. Наприклад, Твінінг у сфері безпеки харчових продуктів. Ця сфера — одна з проблемних у стосунках між Україною та ЄС. Непорозуміння у ній шкодять бізнесу, торгівлі, споживачам, як нашим, так і європейським.
Але є й позитиви — власна ініціатива певних міністерств. Наприклад, заступник міністра оборони повідомив, що Міноборони хоче Твінінг, хоча вони знають, що прецедентів Твінінгу в обороні немає. Але так само не було прецедентів у сфері космосу — Україна стала першою.
І я гордий, що Україна зараз є лідером по впровадженню проектів Твінінг серед 16 країн, на які поширюється Європейська політика сусідства.
