О политических приметах и не только...
Начнем с политических, сугубо украинских, примет: високосный год пришел — жди изменений в конституции; отчаянные дискуссии относительно депутатской неприкосновенности — это к выборам, очередным или внеочередным, парламентским или президентским.
Идея лишения депутатов иммунитета не нова. Вспомним всеукраинский референдум в апреле 2000 года, когда подавляющее большинство граждан Украины проголосовали за отмену части 3 статьи 80 Конституции, согласно которой народные депутаты не могут быть без согласия парламента привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы.
Имплементировать результаты референдума не удалось. В частности, в 2000 году соответствующий законопроект дважды не получал необходимого конституционного большинства.
С того времени тема депутатской неприкосновенности активно спекулируется разными политическими силами, при этом "неприкосновенность" путается с "неприкосновеностью", а спор за право первенства относительно выдвижения этой идеи вместе с обвинениями политических оппонентов или политических союзников в нежелании поддержать "демократические" преобразования стал общим правилом.
Ведется борьба за голоса избирателей, борьба за власть. Это — политика, которая характеризуется ситуативностью политического интереса: меняется политический интерес, который зависит от обстоятельств места и времени, — меняется и понимание политической целесообразности, в том числе и относительно содержания правовых норм.
Соответственно, меняется отношение к депутатской неприкосновенности, правовому статусу оппозиции, типу избирательной системы, цели и направлений конституционной реформы и т.п.
Впрочем, важнее депутатскую неприкосновенность рассматривать не в контексте политического интереса, а в контексте сущности проблемы — демократических традиций, принципов парламентаризма.
С этой точки зрения, почему-то не верится, что полная отмена депутатской неприкосновенности и введение "суперимперативного" мандата, будет способствовать становлению Украины как демократического, социального, правового государства.
Депутатская неприкосновенность: вопрос теории и практики
Теория конституционного права признает институт депутатской неприкосновенности важной гарантией деятельности депутата. Депутатская неприкосновенность состоит из двух элементов — депутатского индемнитета и депутатского иммунитета.
Индемнитет означает депутатскую неответственность (не путать с безответственностью!), которая распространяется на деятельность депутата как парламентера.
Депутат не может быть привлечен к ответственности за результаты голосования, высказывания в парламенте, его органах и вне их при осуществлении депутатских функций, внесение законопроектов, обращения с депутатскими вопросами и запросами и т.п..
Иммунитет состоит в особой, отличной от общей, процедуре привлечения народных избранников к уголовной ответственности, а также в особом порядке решения вопроса относительно их ареста или задержания.
Индемнитет и иммунитет призваны обеспечить независимость позиции депутата по поводу любого вопроса, составляющего предмет рассмотрения в парламенте, защиту его от давления, в первую очередь, со стороны исполнительной власти; особое значение депутатская неприкосновенность имеет для оппозиции.
Итак, депутатская неприкосновенность — это не личная привилегия, а норма публично-правового характера, направленная на обеспечение беспрепятственного и эффективного осуществления народными депутатами возложенных на них функций.
В демократических странах депутатская неприкосновенность — прописная истина, которая не требует никаких доказательств, воспринимается как должное и является элементом, и вместе с тем, необходимым условием парламентаризма.
Невозможно представить парламентаризм, то есть систему политической организации государства, построенную на принципе распределения властей и в которой парламенту принадлежит юридическое верховенство, без сильного парламента.
В свое время, теоретик английской конституции Алексис Дайси не без гордости говорил, что английский парламент может все, кроме одного — он не может превратить мужчину в женщину. Это было сказано еще в ХІХ столетии.
Что может современный украинский парламент сейчас, и что он сможет после отмены депутатской неприкосновенности: контролировать правительство, проводить непредвзятые парламентские расследования, последовательно защищать интересы избирателей?
Очевидно, что отмена депутатской неприкосновенности ухудшит и без того слабую позицию парламента, создаст дополнительные проблемы в системе организации вышестоящих органов власти.
"Прикосновенность" превратит представительный орган в карманную игрушку, некую демократическую "погремушку", состоящую из запуганных марионеток. Это хорошо понимают англичане, немцы, французы, итальянцы и многие другие народы, живущие в странах, так называемой, постоянной демократии, конституционное законодательство которых предусматривает неприкосновенность.
Украинское общество решительно настроено против депутатской неприкосновенности — по данным разных социологических опросов идею ее отмены разделяет около 80% граждан.
В том, что в обществе существует такой настрой, в большой мере виноваты сами народные избранники: откровенный популизм, игнорирование интересов избирателей, злоупотребление полномочиями — все это приводит к тому, что неприкосновенность депутатов вызывает отрицательную реакцию.
"Чем они лучше чем я, — думает обычный гражданин, — что полезное они сделали для меня, общества, страны, чтобы иметь, помимо всего прочего, еще и неприкосновенность?"
Отмена неприкосновенности: законодательные инициативы
В разочарованном обществе существует спрос на отмену депутатской неприкосновенности, который, по законам политического рынка (или базара?), порождает предложение. В результате появляются соответствующие законопроекты.
Законопроект, представленный Иваном и Вячеславом Кириленко в декабре 2007 решает проблему неприкосновенности по принципу "нет статьи — нет проблем". Все предложения сводятся к исключению из закона о статусе народного депутата статьи 27, которая закрепляет депутатский индемнитет и иммунитет.
Цель, безусловно, благородная, но...
Во-первых, непонятно, о каких "международных правовых стандартах" идет речь, поскольку конституционное законодательство большинства современных демократических стран предусматривает институт депутатской неприкосновенности, рамки которой определяются по-разному, в зависимости от уровня развития политической системы и постоянства демократических традиций.
Во-вторых, крайне сомнительным выглядит утверждение, что отмена депутатской неприкосновенности создаст необходимые правовые условия для беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий.
В-третьих, упомянутый законопроект не только не устраняет разногласия в действующем украинском законодательстве, а наоборот, создает новую коллизию. Дело в том, что статья, которую предлагается исключить, почти дословно воссоздает положения части 1 и части 3 статьи 80 Конституции Украины.
Институт депутатской неприкосновенности является конституционным, поэтому соответствующие изменения должны вноситься, в первую очередь, в Основной Закон.
Правда, почти через месяц после внесения анализируемого законопроекта, его авторы подали в парламент еще один — о внесении соответствующих изменений в Конституцию, которым предлагается изложить статью 80 в такой редакции:
"Народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результаты голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление или клевету".
В принципе, второй проект не предложил ничего нового: статьи 80 Конституции имела бы именно такой вид в случае имплементации результатов апрельского референдума 2000 года.
Кстати, тогда, в 2000 году, европейское сообщество восприняло всеукраинский референдум как угрозу парламентаризма. Референдум вызвал отрицательную реакцию ПАСЕ, которая ставила даже вопрос об исключение Украины из состава этой организации.
Стала ли украинская демократия в 2008 году настолько крепкой, что отмена депутатской неприкосновенности не будет иметь для нее никаких отрицательных последствий?! Вопрос риторический.
Но 20 марта 2008 года Верховная Рада приняла решение (226 голосов) о включении законопроекта, который касается внесения изменений в Конституцию в повестку дня и направление его для вывода в Конституционный Суд на предмет соблюдения норм статьи 157 и статьи 158 Основного закона.
