Темой, больше всего интересующей нынешнего главу ЦИК Владимира Шаповала, в действительности являются не выборы, а конституционное право: именно этим занимался он в течение почти десяти лет на должности судьи КС и позже, будучи представителем Президента Виктора Ющенко в КС.
Группа конституционалистов под руководством Шаповала начала работу над новым текстом Основного Закона задолго до начала процессов, вылившихся в создание Национального конституционного совета и провозглашение Президентом 2008 года Годом конституционных изменений. Понятно, дискуссии о реформе после принятия Конституции 1996 года не утихали практически никогда: в 2004-м они вылились во внесение изменений в Основной Закон, в 2008-м или 2009-м могут завершиться принятием даже не новой редакции, а новой Конституции!
Говорят, что проект под коллективным авторством группы Шаповала встретил поддержку в Секретариате Президента и, возможно, именно на его основе Национальный конституционный совет будет нарабатывать окончательный и согласованный текст.
Правда, уже после интервью с Владимиром Николаевичем из НКС вышла группа из 12 человек от Партии регионов. Трибуна ВР разблокирована, но это еще не гарантия более-менее производительной работы парламента. Как пойдет работа над проектом Конституции дальше, неизвестно. Тем более сложно сказать, чем она завершится, и завершится ли вообще...
"Президент был правомочен создать такой орган, как Национальный конституционный совет"
- Владимир Николаевич, на прошлой неделе "Главред" опубликовал проект новой редакции Конституции, авторство которой приписывают и вам. Это действительно тот проект, над которым работала возглавляемая вами рабочая группа?
- Да, я видел опубликованный вами проект: кажется, это действительно тот документ. Кстати, в соответствующую группу входило четыре (из восьми) человека, которые разрабатывали текст Конституции 1996 года, были членами рабочей группы тогдашней конституционной комиссии. То есть в известной мере есть преемственность...
- Насколько дееспособен Национальный конституционный совет, созданный при Президенте, ввиду того, что туда вошли 97 человек с разными политическими взглядами, профессиональным пониманием вопроса и, будем говорить так, уровнем заангажированности?
- На мой взгляд, это ошибка, причем ошибка концептуального характера. Вы ведь заметили, что некоторые политические силы предложили в Совет отдельных кандидатов, которые обычно не могут или не хотят конструктивно работать.
- Какова цель и роль НКС? И имел ли Президент право создавать такой орган в обход ВР?
- Во-первых, я уверен, что Президент правомочен создать такой орган, как Национальный конституционный совет. Об этом, в сущности, идет речь в статье 106 Конституции: Президент может создавать консультативные, совещательные и другие вспомогательные органы в пределах средств, предусмотренных в государственном бюджете.
В соответствии с нормами действующей Конституции Президент наделен правом конституционной инициативы: согласно статье 154 он имеет право вносить проекты изменений в Конституцию, он является субъектом этого процесса.
Поэтому я не вижу в создании НКС каких-то нарушений. Я не выступаю адвокатом Президента, но когда его оппоненты говорят, что это незаконно, возникает вопрос — а на каком юридическом основании политические партии разрабатывают проекты Конституции? Или, может, Партия регионов, КПУ, БЮТ или НСНУ могут проектировать Конституцию, а Президент — нет? Согласитесь, это несколько странный подход...
А что касается цели, то хочу сказать: конституционная реформа актуальна, и это очевидно для всех. То, что происходит, не неожиданность: я до назначения главой ЦИК занимался именно вопросом разработки проекта нового Основного Закона. Даже люди, которых я вижу в нынешнем составе НКС, — те, которых предлагали в состав соответствующего органа год назад и даже больше! То есть вопрос системных конституционных изменений предлагалось затронуть еще тогда!
- Какой именно проект берется за основу для этой работы? Проект группы, которую вы возглавляли, или будут браться к рассмотрению все предложения, в том числе и предложение КПУ ввести в Украине парламентскую форму правления и практически нивелировать институт президентства? Кстати, и Юлия Тимошенко об этом говорит…
Трудно сказать, как будет работать рабочая группа конституционного совета. Вспоминая конституционный процесс 94-96-го, могу сказать, что и тогда было много партийных проектов, но все-таки основную работу официально проводили специалисты-конституционалисты. Правда и то, что некоторые политики тогда скомпрометировали этот проект, сказав, что он написан “под Кучму”, хотя это было не так!
Что касается нынешней ситуации, то спрогнозировать трудно, хоть и можно кое-что предположить. Мне кажется, что кое-кто включен в состав Совета и рабочей группы именно для того, чтобы эту работу разрушать. Или контролировать. Если такие установки существуют, то очевидно, что этот процесс будет непростым, он затянется. Но нам не привыкать к тому, что работа над проектом Конституции будет непростой...
Как специалист по конституционному праву могу сказать, что если бы этот проект — без попыток манипуляций, был передан в Венецианскую комиссию или в какой-то другой подобный институт, убежден, что объективно оценка была бы только позитивной. Это нормальный, технологически и политически взвешенный проект.
В действующей Конституции было и есть такое, что в одном месте читаешь одно, а в другом — противоположное. В проекте этого практически нет — я за это отвечаю. Возможно, в нем есть такие вещи, которые не нравятся, но, повторяю, мы не собирались никому нравиться. Например, вопрос назначения судей: никто ведь не вспоминает, что сегодня Украина — вторая в Европе страна после Швейцарии, где судьи назначаются на должность парламентом. Причем в Швейцарии — на определенный срок, а у нас — бессрочно! Назначение судьи бессрочно парламентом максимально политизирует должность судьи.
"Если вас устраивает термин “новая редакция Конституции”, то это будет именно новая редакция"
- Определены ли временные рамки работы НКС? Потому что Президент сказал, что до осени все должно быть готово...
- Очевидно, это пожелание Президента, но не знаю, насколько реалии будут ему соответствовать... Если бы рабочая группа состояла исключительно из специалистов конституционного права, работа бы ускорилась.
- Но так или иначе, Конституция должна пройти ВР, где сидят именно политики. Не потому ли, что это будет крайне сложно, Президент сделал замечание о внепарламентском способе ее принятия — через всенародный референдум?
- Мы еще год назад готовили соответствующие предложения для Президента о путях реализации конституционных инициатив. И то, что отметил Президент в своем выступлении, я могу только повторить: все будет зависеть от политического поведения субъектов. Потому что в настоящий момент слишком много шумихи о том, что Конституцию, дескать, нужно принимать исключительно в парламенте...
- А как иначе?
- Есть два способа, о которых говорил Президент. Можно предложить один или несколько проектов внесения изменений к Конституции — причем я убежден, что изменения должны касаться всех без исключения разделов, то есть должно состояться ее обновление. В конце концов, следует признать: Конституция 1996 года — даже без изменений, внесенных в 2004-м, имеет определенные недостатки, которые стали следствием, в частности, того, что политики активно „потоптались” по тексту, и там появились очевидные противоречия.
Следовательно, можно внести несколько законопроектов по каждому из разделов. Дальше ВР согласно разделу 13 Конституции эти законопроекты рассмотрит. Если они предварительно будут одобрены ВР, то возникает потребность в изменениях к разделам I, III, XIII, которые нужно обязательно утверждать на всеукраинском референдуме. Повторяю — это требования раздела XIII действующей Конституции!
Но есть другой путь, который, кстати, предусмотрен одним из решений Конституционного Суда относительно толкования статьи 5 Конституции — всеукраинский референдум.
- Но ведь ВР — главный законодательный орган, и было бы странно обойти его в вопросе принятия изменений или даже Основного Закона страны!..
- Тут есть интересное обстоятельство! Если говорить о Конституции Украины, которая действовала с изменениями до 1996 года, то там прямо было сказано: в полномочия ВР входит принятие Конституции Украины и внесение в нее изменений. И эта норма действовала до 96-го года! Поэтому принятие Конституции 96-го года Верховной Радой Украины было полностью легальным и легитимным способом.
Сейчас действующая Конституция не предполагает полномочий ВР принимать новую Конституцию или новую редакцию действующей! Я настаиваю: в разделе XIII говорится только о внесении изменений в действующую! Принятие новой Конституции или новой редакции Конституции и внесение изменений в действующую — это юридически отличные порядки. И это важно.
- То есть то, над чем вы сейчас работаете, это именно новая Конституция? Поэтому и возникла эта дефиниция?
- Как по мне, этот вопрос искусственно обостряется, хотя я глубоко убежден, что никто из действующих политиков не будет создавать принципиально новую реалию.
- Так новая Конституция будет или нет?
- Если вас устраивает термин “новая редакция Конституции”, то это будет именно новая редакция. Но покажите мне отличие между новой редакцией и новой Конституцией на практике! Ведь любая новая Конституция, очевидно, так или иначе опирается на свою предшественницу!
Кстати, я удивлен заявлениями отдельных политиков, которые говорят, что юридически нельзя принять новую Конституцию, потому что как же можно отменить предыдущую? Все очень просто: эту технологию сформулировали еще в римском праве — lex posteriori derоgat lex priori (новый закон отменяет предыдущий). Для того чтобы вступила в действие новая Конституция или новая редакция вместо действующей, нужно, чтобы в переходных положениях было записано: Конституция 1996 года с изменениями, внесенными 8 декабря 2004 года, прекращает свое действие. Вот и все! Так происходило всегда и практически во всех странах мира.
А у нас ведутся разговоры, что Конституция действует постоянно!.. Извините, во Франции было 16 Конституций — причем некоторые кардинально отличались от предыдущих! Любая страна, имеющая более-менее долгую политическую историю, — скажем соседние Польша, Румыния или Болгария, имела несколько Конституций — тут проблемы нет!
"Разработчики проекта не получали никакого указания со стороны Президента или его Секретариата"
- Следует ли ждать того, что политики все же не смогут договориться, поэтому придется апеллировать именно к народу?
- Я лично скептически отношусь к тому, что в ВР может набраться 300 голосов для принятия новой редакции Конституции. Даже для внесения существенных изменений! Потому что опять же все будут следить друг за другом и думать, кому это выгодно — тотальное недоверие!
Помните, в 96-м году ВР была „стимулирована” активными и не вполне легальными действиями тогдашнего Президента, который издал соответствующий указ…
- Возможно, и нынешний Президент стимулирует процесс? Потому что Леонид Кучма тоже проводил референдум, у него тоже был свой вариант проекта Конституции, и фактор страха был задействован очень сильно...
- Ну, во-первых, принятый в 96-м вариант Конституции не был вариантом Леонида Кучмы: это был вариант, одобренный конституционной комиссией, в которой было два сопредседателя, — Леонид Кучма и Александр Мороз, который тогда был главой ВР.
А что касается нынешнего авторского проекта Конституции, то я, как руководитель соответствующей рабочей группы, могу искренне сказать: разработчики проекта не получали никакого указания или даже намека со стороны Президента или руководящих кадров его Секретариата, как и что именно должно быть в нем прописано. Я понимаю, что в это немногие поверят, потому что не совсем привычно — у нас, как правило, политически заказан подход...
- То есть вы искренне считаете, что Украине нужна сильная властная вертикаль во главе с Президентом?
- Я хочу сказать, что никакой “сильной руки” в этом проекте нет. Его сердцевина — сохранение той формы правления, которая на сегодня существует, но с корректным изложением всех положений и внесением некоторых уточнений, прежде всего, в так называемый властный треугольник “Президент — ВР — Кабмин”. Вот, собственно говоря, и все.
- Нельзя ли все эти коррективы осуществить принятием законов, не в нарушение вопроса ревизии Конституции? Я имею в виду путем поправок в закон “О Кабмине”, “О местных администрациях” — тех предложений, которые внес в ВР Президент...
- Эти законы нужно принимать: главное, понять, каким конституционным положениям они корреспондируют. К тому же они должны отвечать Конституции, а не исправлять ее.
Хотел бы еще отметить, что согласно действующей Конституции компетенционные "столкновения" между местными государственными администрациями и советами неминуемы. Наш проект предлагает кардинально изменить статус местных администраций. Во-первых, администрации остаются органами исполнительной власти лишь в части координационных функций относительно так называемых отраслевых органов, которые функционируют в сфере юстиции, здравоохранения и тому подобное. Но главная их функция должна заключаться в контроле над местным самоуправлением — так, как это происходит, например, во Франции. То есть если орган местного самоуправления принимает решение, которое не отвечает Конституции или закону, местная администрация может обратиться в суд. И это вполне европейская традиция и подход! Замечу, что мы предлагаем ликвидировать местные госадминистрации на районном уровне.
Или скажем, упрекают, что Президент предлагает единолично формировать состав Конституционного Суда... Такое впечатление, что критики этой позиции Президента, собственно, и не видели проекта! На самом же деле предлагается следующее: кандидатуры на должности судей КС выдвигает Президент, а парламент их либо утверждает, либо нет. В Европе конституционные суды по большей части формируются именно таким образом: один орган предлагает кандидатуры, другой — утверждает. Поэтому, какие тут могут быть подозрения?..
- Просто оппоненты подобных новшеств уже заявили, что дело идет к концентрации полномочий Президента — в том числе через КС, через принятие законов всенародным референдумом, через так называемое “народное вето”...
- Хочу сразу опровергнуть принятие законов на референдуме: авторы проекта не предлагают, чтобы законы принимались именно так! Еще раз говорю: люди, которые это утверждают, проект в глаза не видели! Или же видели то, что хотели!
Дальше: что такое “народное вето”? Это достаточно интересный инструмент непосредственной демократии: по народной инициативе не менее чем полтора миллиона граждан, которые имеют право голоса, собирают подписи не менее чем в двух третях областей — не менее чем по 50 тысяч подписей в каждой. И тогда на всеукраинский референдум выносится вопрос об отмене действующего закона полностью или в отдельной части, и определенный закон может быть упразднен на основе соответствующего референдума. Простите, а что тут неправильно? Если с точки зрения избирательного корпуса, то есть народа, ВР ошиблась, то почему бы не допустить всенародный референдум за отмену такого закона?
"Украинская Конституция — единственная в Европе, в которой не определен предмет всенародного референдума!"
- Но чтобы проводить референдумы, во-первых, нужно принять закон, который бы работал, и во-вторых, оградиться от момента выборочности вопросов, которые выносятся на референдум. Потому что, например, есть ведь собранные подписи за референдум относительно статуса русского языка, они лежат в ЦИК, и что?
- Принятие новой редакции Конституции сопряжено с некоторыми законотворческими потугами: с 91-го года у нас действует закон о референдумах, который в известной мере не отвечает Конституции.
Это по-своему подтверждает советскую традицию, когда в тогдашней Конституции было сказано, что все важнейшие вопросы общественной и государственной жизни могут быть вынесены на всесоюзный референдум. Но закон о референдуме до 1991 года так и не был принят! Почему? Понимаете, была такая политическая игра — все ведь понимали, что vox populi может быть опасным по результатам. До этого референдум по факту якобы ставил
провокативный вопрос: а зачем тогда советы, включая Верховный? Помните, у нас было провозглашено верховенство советов, а кое-кто считает, что оно должно существовать и сегодня.
Тогда не нужно ссылаться на народ и сказать: депутат — вульгарный политический практик, который "нашел" место в списке и попал в парламент, а ВР — специальный орган, который формируется „интересным” образом для принятия важных, политически и экономически выгодных решений в интересах тех, кого этот депутат реально представляет!
Я уверен, что принятие новой Конституции или редакции Конституции на референдуме юридически возможно. Об этом, кстати, идет речь в решении КС от 5 октября 2005 года. Вместе с тем согласен, что принятие новой редакции Конституции требует определенного законодательного сопровождения, — чтобы все было безукоризненно.
Стоило только Президенту намекнуть, как это тут же вызвало шквал негативных комментариев. А есть часть 2 статьи 72 Конституции, согласно которой существует возможность провести референдум по народной инициативе! Возможно, это не лучший способ, возможно, он противоречив с точки зрения политических интересов... Возможно даже, что он малореален... Но юридически такой путь возможен!
Есть еще одно обстоятельство: давайте не забывать, что объективно существует прецедент, когда в 2000-м году был проведен всеукраинский референдум по народной инициативе. С того момента ничего выдающегося не произошло: Конституция в части статьи 72 не изменилась, в части статьи 5 тоже, закон о всеукраинском и местных референдумах не изменился. То есть можно говорить, что прецедент, каким бы он ни был, существует. Конечно, хотелось бы больше определенности с точки зрения законодательного оформления всех соответствующих процедур...
И об этом нужно говорить искренне и откровенно, а не постоянно вспоминать об общественном договоре. Кстати, договор людей (народа), как писал Руссо, а не договор политиков.
- А если все это будет происходить не в парламенте, конъюнктуры не будет?
- Эта конъюнктура будет перенесена несколько в иную плоскость. Знаете, мне очень странно слышать некоторых наших политиков, которые утверждают, что люди не разберутся: мол, подсунут гражданину какую-то там “конституционную” книжечку на референдуме... У меня возникает вопрос: а что, только политики умеют читать?..
Очевидно, что в любом обществе есть более и менее активные граждане. Поэтому если человек не хочет читать, он и на выборах, и на референдумах будет вести себя так — мол, какое мне до этого дело? Но, с другой стороны, мы ведь не ставим вопрос о том, что и на выборах должен быть выбор исключительно сознательных граждан?.. Апелляция к народу одинакова — и на выборах, и на референдуме...
- Как технически принять на референдуме достаточно сложный документ, которым является Конституция? Ведь обычно на таких вотумах доверия нужно сказать "да" или нет"...
- Именно так, как происходило на референдумах о принятии или утверждении действующих конституций во Франции, Швейцарии, Ирландии, Эстонии, Польше, Румынии и во многих других странах. Вы предлагаете для Украины что-то другое?
Я бы хотел в очередной раз обратить внимание на такое интересное обстоятельство: Конституция Украины — единственная в Европе, в которой не определен предмет всенародного референдума! И поэтому кто что хочет, то и предлагает! Государственный язык — так язык, НАТО — давайте НАТО!.. И эта игра продолжается уже 17 лет...
Насколько я знаю, есть представление в КС по поводу того, какие именно вопросы могут быть рассмотрены на всеукраинском референдуме по народной инициативе. Потому что в Конституции написано, что не допускается вынесение на референдум законопроектов по вопросам налогов и некоторых других! Так выходит, что вынесение других, не упоминавшихся в Конституции, законопроектов допускается?!
- Где гарантии, что голосование за Конституцию на референдуме будет позитивным? Откуда такая уверенность?
- Не знаю, я не хотел бы давать социально-политических оценок... Замечу только, что несколько лет назад в Албании был референдум относительно принятия Конституции, и по его результатам Конституция так и не была принята. Понимаете, референдум, как и любое голосование народа, в условиях демократии может иметь позитивный результат, а может и не иметь. И это будет свидетельствовать о том, что в обществе есть разные взгляды на тот или иной вопрос.
Я лично вижу достаточно политических угроз в связи с референдумом. Очевидно, что если Президент провозгласит референдум по народной инициативе, и вопрос на референдуме поддержан не будет, то политически проигрывает Президент! Но это как выборы! Если человек идет на выборы — срочные или досрочные, то он идет на определенный риск: 100% гарантии на выигрыш нет. И это, кстати, является свидетельством нашего высокого уровня демократии — я бы сказал, неуправляемой демократии!
"Через парламент можно не менее эффективно узурпировать власть, чем если бы Президент сделал это единолично"
- Говорят, что в новой редакции или новой Конституции будет сохранен существующий государственный строй, а именно парламентско-президентская форма правления. С другой стороны, ряд политиков и экспертов утверждают, что Украине нужны чистые формы — либо президентская, либо парламентская республика... В вашем проекте, в частности, де-факто идет речь именно о президентской республике...
- Из вашего последнего тезиса я понял, что вы оцениваете проект со слов других! Предложенное в нем похоже на президентскую республику, как Земля на Солнце. Честно говоря, я не очень понимаю, что значит "чистые формы", и не воспринимаю навязанную неюристами терминологию. Хочу сказать, что ни в одной Конституции таких терминов — президентско-парламентская или парламентско-президентская республика — нет, и серьезные юристы ими не пользуются.
Мне, например, очень сложно понять, где грань качественного перехода от так называемой парламентско-президентской к президентско-парламентской форме правления? Это как в философской притче: сколько нужно выдернуть волосин, чтобы человек стал лысым? После какой по счету волосины он перестает быть кудрявым?
Что касается так называемых "чистых" форм, то тут тоже есть проблемы: например, что такое парламентская республика? Объективно это страна с такой моделью организации власти, где основные властные рычаги находятся в руках правительства и премьер-министра. Хорошая форма, но она нуждается в одной очень серьезной предпосылке: парламентская республика хорошо „ложится” на общество с развитой партийной структурой.
Если партии — это проекты под выборы, если они создаются так, как это происходит в Украине, то простите, это будет клановая, клановая, а не парламентская республика! В общественном смысле мы еще не доросли до этой формы! Кстати, назовите мне парламентскую (а не советскую) республику, где отсутствовал бы институт президента? Пример Швейцарии я не воспринимаю.
Важным условием парламентских форм являются традиционные, мощные политические партии, которые могут руководить общественно-политическим процессом. Плюс гражданское общество, где существуют определенные предохранители узурпации власти. Потому что через парламент можно не менее эффективно узурпировать власть, чем если бы Президент сделал это единолично. Особенно в условиях постсоветских стран.
- Но в парламентской республике это же, наверное, немного сложнее?
- Это так кажется. В действительности намного проще, но обертка будет красивой и „демократичной”. Более того: мне кажется, что очень скоро в условиях парламентской республики будет создана соответствующая клика. Концентрация власти у одного лица или узкой группы, особенно, если это лицо или группа решительное и динамическое, только стимулирует соответствующие процессы.
Поэтому повторяю: пока мы находимся в условиях отсутствия развитого гражданского общества, а институты этого общества находятся в зародышевом состоянии, балансы так называемой смешанной республиканской формы правления лучше все-таки сохранять. Пусть мы немного мучаемся, но эти муки являются, по крайней мере, предохранителем от узурпации власти, от создания авторитарной модели государственного устройства. Думаю, что такие модели известны…
- Какими, в вашем понимании, должны быть рычаги сдерживания и противовесов в украинской власти?
- Это долгий разговор. Могу сказать единственное: я, например, считаю, что Президент не должен иметь право единолично и по своему усмотрению увольнять с постов членов Кабмина или премьер-министра. Уверен, что основной, а может даже единственной формой ответственности правительства должна быть политическая ответственность Кабмина перед парламентом. Решающую роль в формировании Кабмина должна играть Верховная Рада Украины — коалиционное это правительство или нет. Не может, скажем, Президент с правительством жить отдельно, а парламент отдельно.
Дальше: я убежден, что Президент Украины не может быть декоративным институтом просто для того, чтобы ленточки перерезать или цветы вручать на каких-то там импрезах. Как в свое время говорил де Голль: "Не для того я стал президентом Франции, чтобы открывать ежегодные выставки хризантем!" Президент должен быть органом, который активно влияет на осуществление государственной политики и даже в известной мере формулирует ее, но в то же время он не может „накрывать” Верховную Раду и правительство.
В проекте есть одно предложение, которое многим не понравится: мы считаем, что Президенту Украины нужно предоставить право досрочно прекращать полномочия ВР при политических обстоятельствах. Такие полномочия должны быть основным проявлением того, что он является гарантом и, если угодно, политическим арбитром в государстве.
- А кто будет решать, что такие политические обстоятельства наступили?
- Президент! А что тут такого? Вы знаете, что во всех парламентских республиках и парламентских монархиях вопрос роспуска парламента реально решает премьер-министр? В прошлом веке в Великобритании ни один Кабинет министров не просуществовал полный срок, и ни один парламент не работал пять лет, то есть полный срок легислатуры. Почему? А потому, что, ожидая политически выгодного момента, премьер-министр, когда считал, что такой момент наступил, обращался к королеве и просил распустить нижнюю палату. И королева тут же это делала! Например, в свое время Тэтчер провела молниеносную войну с Аргентиной: к началу войны у нее была поддержка приблизительно 30%, а после победы — почти 60%! И тут же провели досрочные выборы, и возглавляемая Тэтчер Консервативная партия победила!
Наша проблема заключается в том, что любая европейская модель в Украине будет действовать именно по-украински. Но у нас нет выбора!
