Куйбида: Реформа Януковича оставляет "лазейки" для влияния на судей

Верховная Рада в четверг приняла за основу президентский законопроект о судоустройстве и статусе судей. Это первый шаг к судебной реформе, обещанной лично Президентом Виктором Януковичем. В том, что законопроект пройдет первое чтение, не было сомнений — парламент со дня создания коалиции не провалил еще ни одного документа, подготовленного новой властью. Здесь же речь шла о документе, внесение которого в парламент Янукович сопроводил словами: "Я выполню свой долг".

Законопроект сокращает количество судей Верховного Суда, меняет механизмы назначения судей и принципы финансирования, создает единую квалификационную комиссию для подбора кадров и осуществления дисциплинарного производства, ликвидирует военные суды... Это — лишь краткий список изменений, которые произойдут в судебной системе, если проект получит статус Закона.

О сильных и слабых сторонах законопроекта в интервью рассказал заместитель руководителя Центра политико-правовых реформ, член Рабочей группы по вопросам судебной реформы Роман Куйбида.

- Роман Алексеевич, какую характеристику Вы могли бы дать пока еще действующей судебной системе? Какие проблемы налицо?

- Больше всего проблем — в системах отбора судей и привлечения судей к ответственности. Есть проблемы и в организации системы судов, вследствие чего некоторые дела рассматриваются годами. К примеру, в Верховном Суде судебная палата по гражданским делам просто перегружена. И, конечно, очень большие проблемы — с независимостью судей. Судьи зависят, прежде всего, от политиков, которые решают вопросы их карьеры, и от председателей судов. Кстати, раньше, до соответствующего решения Конституционного Суда, председателей назначал Президент (сейчас — Совет судей). Все это давало возможность выстроить сильную административную вертикаль.

- А коррупция?

- По сути, я как раз об этом и говорил. Если коррупция начинается уже на этапе отбора судей, то очевидно, что после назначения на должность судья будет вынужден "отработать" все, что он вложил для того, чтобы стать судьей.

- И что кандидаты вкладывают — чего стоит место украинского судьи?

- Либо связи, либо деньги. Либо и то, и другое. Тому, кто создает протекцию, будущий судья будет обязан.

- Есть мнение, что в судах построена еще и так называемая экономическая вертикаль: судья берет взятку, часть передает "выше", потом — еще "выше"...

- Это и есть административная вертикаль. Раз она существует, то по ней может происходить передача различных средств.

- Какая судебная система, на Ваш взгляд, нужна Украине?

- Вам идеал нарисовать?

- Давайте идеал...

- В узком значении система судов, прежде всего, должна обеспечивать доступность, строиться на прописанных в Конституции принципах — это специализация и территориальность, и отвечать стадиям судебного процесса — иногда это называют принципом инстанционности, чтобы суд одного звена выполнял функцию одной инстанции, это позволяет последовательно обжаловать решения.

Если говорить о судебной системе в широком значении, то есть о системе правосудия, то механизмы отбора судей должны обеспечивать объективность, чтобы на должности попадали лучшие, чтобы судьи были независимыми от политики и от председателя суда и, наконец, чтобы были эффективными механизмы привлечения судей к дисциплинарной ответственности и увольнения их с должности. Безусловно, судья должен получать ту зарплату, которая позволит им нормально жить и содержать семью. И она должна гарантироваться законом, а не подзаконными актами, как сегодня — еще совсем недавно и правительство, и Президент могли манипулировать путем повышения в нужный час зарплат.

- Есть подходящая для Украины уже отточенная зарубежная система? Может, система, построенная в США или в странах Европы...

- Только не система Штатов. Она у них настолько сложная, что сами юристы не могут разобраться. На самом деле есть определенные судебные стандарты, наработанные в мире. Это, как уже говорил, доступность судов и независимость судей. Есть также определенные правила того, как этого можно достигнуть. Лучше всего они прорисованы на уровне Совета Европы.

Но так, чтобы механически взять чужую систему и перенести в наши реалии, я думаю, такой необходимости просто нет.

- Президент на этой неделе внес в Верховную Раду законопроект "О судоустройстве и статусе судей", который можно назвать первым этапом судебной реформы. Вчера этот документ уже был принят в первом чтении. Он хотя бы частично решает те проблемы, которые Вы перечислили? И насколько он отвечает Вашему представлению об идеальной судебной системе?

- Если говорить о позитивах и негативах, то позитивов в этом законопроекте действительно много, и их нельзя не замечать. Если вспомнить Концепцию усовершенствования судопроизводства для утверждения справедливого суда в Украине в соответствии с европейскими стандартами, утвержденную еще предыдущим Президентом в 2006 году, то многие ее положения реализованы в нынешнем законопроекте о судоустройстве. Один из самых главных позитивов — в документе очень неплохо прописана система отбора судей на первое назначение.

- Имеете в виду рейтингование кандидатов?

- Да, а также введение специальной подготовки для претендентов на должность судьи, повышение квалификации судей. Правда, есть и минус. Законопроект предлагает двухступенчатую подготовку будущих судей: сначала в высших специализированных юридических учебных заведениях IV уровня аккредитации, а потом в Национальной школе судей. Но европейские стандарты предусматривают, что учреждение, которое готовит судей, должно быть автономно и независимо от Министерства образования. Если же мы говорим о вузе IV уровня аккредитации, то вопросами аккредитации у нас занимается Минобразования. Так что есть определенное несоответствие европейским стандартам. Скорее всего, здесь срабатывает чей-то конкретный персональный интерес. Мне кажется, обеспечивать такую подготовку вполне могла бы Национальная школа судей.

- Чей это может быть интерес?

- Очевидно, интерес руководства учебных заведений. Их два: Институт подготовки профессиональных судей в Одессе и факультет подготовки профессиональных судей в Национальной юридической академии имени Ярослава Мудрого.

- Какие еще плюсы законопроекта о судоустройстве можете назвать?

- Централизована система отбора судей. На сегодня она "распорошена" по региональным квалификационным комиссиям и комиссиям специализованных судов, а централизация позволит обеспечить одинаковые подходы к отбору, избежать влияния региональной элиты. Кроме того, в законопроекте четко выписаны основания для привлечения судей к дисциплинарной ответственности. Это, безусловно, позитив.

Также предусмотрено создание Высшего специализированного суда по гражданским и уголовным делам. Это поможет унифицировать судебную систему, сделать ее четырехзвеньевой. Сейчас она немного перекособочена: в уголовных и гражданских делах — три звена, а в хозяйственных и административных — четыре. В результате в уголовных и гражданских делах функции кассационной инстанции выполняет Верховный Суд, и он просто не справляется с нагрузкой. Более того, ВСУ имеет право пересматривать свои же решения, и это несколько противоречит фундаментальному принципу, что никто не может быть судьей в своем же деле, иначе теряется объективность.

Это можно проиллюстрировать на примере дел, когда Верховный Суд формально подошел к выполнению решения Европейского суда по правам человека. Если конкретно, то есть дело "Яременко против Украины". Лицо обвинили на основании признания, которое было получено, по сути, с нарушением права на защиту. Но Верховный Суд Украины просто изъял из приговора упоминание о таком доказательстве, как признание (хотя по решению Европейского суда это было основное доказательство), а приговор оставил прежним. Это свидетельствует о том, что судьи, которые принимают решения, просто не совсем готовы менять собственную позицию.

- Негативные стороны у законопроекта о судоустройстве, наверняка, тоже есть.

- Да. И эти негативы могут даже перечеркнуть многие позитивы. Например, для получения должности судьи в проекте прописан очень хороший механизм. Вы упомянули рейтинг: кто показал лучшие результаты при отборе, тот занимает вакантную должность. Но в законопроекте не предусмотрена конкурсная система отбора на должности в судах высшего уровня. По сути, единственный критерий — это подача заявления и прохождение собеседования. У меня лично есть вопросы: что будет положено в основу такого собеседования, по каким критериям будет проводиться оценка, будет ли конкурс? То есть отсутствуют четкие критерии для продвижения судей по службе, что дает возможность манипулировать, отбирать более выгодных судей.

Еще один существенный негатив — это назначение председателей судов Высшим советом юстиции. В Конституции Украины не предусмотрено такое полномочие ВСЮ. Если вдруг это положение законопроекта будет оспорено в Конституционном Суде, то может быть признано неконституционным, поскольку законом нельзя расширять полномочия за пределы Конституции. Правда, при этом состав Высшего совета юстиции будет несколько модернизован. В соответствии с европейскими стандартами, не менее половины состава ВСЮ должны составлять судьи. Но надо продолжить, что они должны быть выбраны на должность членов ВСЮ тоже судьями. Чтобы придержаться этого требования без внесения изменений в Конституцию, в законопроекте о судоустройстве предусмотрено, что Верховная Рада, Президент, Съезд представителей юридических вузов, Съезд адвокатов, Конференция прокуратуры назначают некоторое количество членов ВСЮ из судей. Но нельзя говорить, что при этом будет соблюден европейский стандарт, поскольку эти судьи впоследствии будут лояльны к тем, кто их назначил. И сами, в свою очередь, будут назначать председателей судов. Поэтому без внесения изменений в Конституцию относительно, прежде всего, состава ВСЮ нельзя расширять его полномочия.

Второй вопрос — полномочия самих председателей судов. Наверное, это даже более принципиально, чем процедура их назначения. Ведь если у председателей нет полномочий, которые позволяют им влиять на судей, то не будет и давления. Этот законопроект несколько сужает полномочия председателей — забирает у них организационное руководство деятельностью судей. И это хорошо. Еще один позитив — внедрение во всех судах, а не только административных, автоматизированной системы распределения дел — председатели этим заниматься не будут. Они также теряют полномочия по формированию аппарата суда — он будет отделен от судейского корпуса. Чтобы председатели судов не считали себя полными хозяевами.

В предыдущих проектах по судоустройству, которые вносил Президент Ющенко, предполагалось еще и расширение полномочий собраний судей в каждом суде. Ожидалось, что именно собрания будут определять план отпусков, решать вопросы определенного социального обеспечения судей, вопросы жилья и так далее. На сегодня в законопроекте не прописаны полномочия собраний судей. Это означает, что согласно Кодексу законов о труде этим будут заниматься председатели. Например, решать, кому и когда идти в отпуск. То есть определенные полномочия, которые позволяют создавать некоторые проблемы или, наоборот, преференции судьям, за председателями все-таки остаются.

- Проблему независимости финансирования судов законопроект решает?

- Она частично уже решена Конституционным Судом, который недавно определил, что на каждый суд финансирование должно идти отдельной строкой в государственном бюджете. В принципе, это положение закреплено в законопроекте о судоустройстве и статусе судей. Но если не менять механизм формирования государственного бюджета, то проблема решена не будет. Например, уже в бюджете 2010 года каждый суд, действительно, расписан отдельной строкой. Но этих средств не хватит даже на осуществление текущей деятельности. В концепции с длинным названием, которую я уже упоминал, и в законопроекте предыдущего Президента было предусмотрено, что бюджетный запрос судов попадает в парламент в своем изначальном виде — так, как расписали распорядители бюджетных средств. Правительство не имеет права сокращать эти расходы, может только подать свои замечания и предложения. Решать должна была бы Верховная Рада.

А сейчас, в принципе, поскольку правительство полностью формирует бюджет, Министерство финансов урезает расходы на суды уже на этапе формирования бюджета. И судьям сложно пролоббировать в парламенте увеличение финансирования.

- Представители власти утверждают, что законопроект о судоустройстве положит конец коррупции в судах, оппозиция — что коррупцию просто "заведут под государственную крышу". Какой точки зрения придерживаетесь Вы?

- На самом деле, для борьбы с коррупцией прописано много: повышение зарплаты судей, декларирование доходов и расходов судей и их семей, фактически исключающий коррупцию механизм первичного отбора судей (теряется возможность протежирования). Правда, при продвижении судьи по службе, то есть при отборе на должность судьи высшего уровня, коррупционная составляющая останется значительной.

Если коррупцию рассматривать шире, учитывая не только подкуп судьи, но и возможность влияния на него, то в механизмах привлечения судьи к ответственности тоже остаются сомнительные вещи. Дисциплинарная процедура, прописанная в законопроекте, по своему содержанию является инкивизицонной. Член Высшей квалификационной комиссии одновременно выступает обвинителем и принимает решение. Хотя законопроекты, наработанные ранее, предусматривали соревновательную процедуру: были бы дисциплинарные инспекторы, которые выдвигают обвинение, сам судья со своим представителем, и, конечно, дисциплинарная комиссия, принимающая решение.

- Вы много говорите о том, что определенные лазейки для политического влияния на судей предложенный парламенту законопроект все-таки оставляет. Как считаете, это сделано сознательно или просто "так получилось"?

- Я предполагаю, что это сделано сознательно. В предыдущих законопроектах, которые так или иначе были взяты за костяк нового, эти вопросы были решены, для отбора судей на высшие должности был прописан конкурс. А сейчас эти положения исчезли. Мне сложно найти объяснение тому, что они просто "технически пропали".

- Вас не смущает тот факт, что судебной реформой занимались, в том числе, Портнов и Кивалов — люди, которые на протяжении своей политической деятельности, по мнению журналистов и экспертов, использовали разные инструменты влияния на суды, один от БЮТ, второй от ПР? А теперь они в составе рабочей группы готовили законопроект, который должен, в том числе, решить проблему политического давления на суд.

- Думаю, их участие в группе наложило отпечаток и на те проблемы, которые, на мой взгляд, существуют в этом проекте.

- Вы участник Рабочей группы по вопросам судебной реформы. Как была построена работа над законопроектом? Правда ли, что эксперты подали большое количество предложений, но их "компиляцией" в окончательный документ не занимались, и законопроект создавался фактически только Минюстом? А из количества предложений не проблема слепить то, что выгодно власти...

- Действительно, работу широкой группы, в связи с ее огромным составом — более шестидесяти человек — сложно было бы построить так, чтобы все были соответствующим образом задействованы. Поэтому наша работа сводилась к подаче предложений в письменной или устной форме. Состав узкой рабочей группы, которая работала непосредственно над законопроектом, мне неизвестен.

Ряд предложений экспертов учтен в законопроекте. Другой вопрос: рабочая группа была лишена возможности решать конкретные вопросы, искать компромиссы, принимать решения путем голосования... По своему содержанию это скорее фокус-группа. Министр и представители Администрации Президента выслушивали разные идеи, собирали их. Те, которые были полезны — вернее, те, которые они считали полезными — учитывались.

- Вы говорите, была какая-то узкая группа, которая обрабатывала...

- Очевидно, в Министерстве юстиции в тесном сотрудничестве с Администрацией Президента Украины действовала узкая рабочая группа, которая все это нарабатывала. Скорее всего, некоторые идеи согласовывались лично с Президентом.

- Реально ли провести качественную судебную реформу с написанием, в том числе, такого серьезного законопроекта, за два месяца работы группы?

- Нельзя сказать, что это — судебная реформа за два месяца. Это только подготовка законопроекта проходила два месяца. Причем многое было наработано в предыдущие годы. К примеру, были законопроекты, которые вносил предыдущий Президент.

- Они учитывались при подготовке законопроекта Януковича?

- Они туда попали. Так что нельзя говорить, что это была реформа исключительно в пределах двух месяцев, без предыдущих наработок. Хотя, если не будут внесены определенные изменения в законопроект ко второму чтению, угрозы останутся.

- Какие еще законопроекты могут быть наработаны в контексте судебной реформы, обещанной Януковичем? Или это все?

- Нет, я думаю, их должно быть еще много. Законопроект, который мы обсуждаем, касается только судоустройства, статуса судей и судопроизводства. Но этот документ не охватывает вопросы криминальной юстиции. Должен быть принят новый Уголовно-процессуальный кодекс и соответствующие статусные законы о прокуратуре и органах досудебного расследования. За пределами законопроекта остались также вопросы судебного сбора, бесплатной правовой помощи. Еще нужны изменения в исполнительное производство и в законы, которые касаются исполнения судебных решений.

- Рабочей группе предложили начинать работу над каким-нибудь проектом из озвученного Вами списка?

- Проходили обсуждения только проекта Уголовно-процессуального кодекса. Это была тема одного из заседаний группы. Как оказалось, вопрос дискуссионный. В составе рабочей группы есть сторонники поданного в свое время в парламент законопроекта, который оставляет инквизиционную систему советского уголовного процесса. А есть сторонники проекта, наработанного в рамках Национальной комиссии укрепления демократии и утверждения верховенства права, который "исповедует" радикально новые подходы. Я думаю, надо менять подходы к работе органов расследования, но многие (особенно отдельные органы государственной власти) к этому не готовы.

- Рабочую группу по подготовке судебной реформы распустили или она продолжает работу?

- Признаться, я не знаю. На последнем заседании рабочей группы в связи с отсутствием мест я не был.

- Что значит — в связи с отсутствием мест?

- Насколько знаю, там было ограничено количество участников рабочей группы. Так что даже не знаю, рассматривался ли этот вопрос на последнем заседании. Но, думаю, группа продолжит свою работу — над проектом нового УПК и, возможно, над законами об исполнении судебных решений. Этот вопрос надо срочно решать, учитывая решение Европейского суда в деле "Юрий Иванов против Украины", где Украине, начиная с января этого года, отведен один год на решение проблемы исполнения судебных решений. До конца года Украина должна это сделать.

- Если Верховная Рада примет законопроект о судоустройстве, и он станет законом, — а Верховная Рада, судя по последним голосованиям, его примет, — сколько времени понадобится для того, чтобы осуществить все предложения?

- В законопроекте достаточно оптимистические переходные положения, которые предусматривают немало реформ уже в этом году. К примеру, создание новых институций. Но это, опять таки, требует изменения государственного бюджета, поскольку в бюджете на текущий год расходы на судебную реформу не предусмотрены. В принципе, за один год эти изменения, а их сравнительно немного, провести можно.

04.06.2010