Янукович. Год реформ

С момента, когда президент Украины взял курс на всеобъемлющие реформы, миновал уже год. В 2010-м от громадья планов захватывало дух. Весной-летом 2011-го власти начали признавать: выполнить удалось едва ли треть от запланированного. Но в отдельных случаях успехи правящего лагеря несомненны.

Баллотируясь в президенты, Виктор Янукович предпринял вполне успешную попытку возглавить и направить "кризисно-протестные" настроения избирателей. "Мои программные положения предусматривают проведение системных реформ, кардинальных перемен в жизни общества, которые будут символизировать наши общие шаги к мировому признания", — обещала программа самого рейтингового кандидата сразу же за обетом "решительно преодолеть последствия кризиса, обусловленного непрофессионализмом оранжевой власти". После победы на выборах первое время новоиспеченный президент посвятил, судя по всему, преодолению не столько кризиса в целом, сколько его организационно-властных проявлений. Затем, укрепив вертикаль, глава государства взялся и за реформы.

Второго июня 2010 года гарант торжественно сообщил: "Я объявляю первый этап реформ, которые должны привести нас к успеху". Тогда же была презентована и объемная программа преобразований, рассчитанная на четыре года. На первое время власть имущие взяли сравнительно скромную планку — и пообещали сначала взять в оборот семь направлений реформ, а позже решили к ним еще четырнадцать. Но уже под конец 2010-го (а именно первый календарный год президентства был выделен как первый же этап реформ) стало очевидно, что по большинству пунктов реформаторы в график не укладываются. Весной 2011, обращаясь к парламенту, глава государства признал, что "из замыслов и планов на 2010 год мы смогли реализовать максимум треть". Но тут же пообещал исправиться.

Наблюдение за ходом реформ по-украински нередко заставляет завидовать оптимизму нынешних управляющих страны. Заявленные амбициозные цели требовали своего рода революций во многих областях. Но, как и можно было предположить, в большинстве случаев эти революции так и не случились. За год реформ руководству государства удалось добиться  ощутимых успехов только по некоторым направлениям. По многим другим осуществленное можно назвать, скорее, полумерами, чем выдающимися свершениями. Темпы модернизации страны не соответствуют заявленным: законы, которые собирались принимать в авральном режиме, только пишутся и переписываются месяцами. Таможенный, жилищный, трудовой кодексы, работа над которыми, по словам властей, кипит, в обновленной версии презентовать давно не спешат. В других случаях успешно принятые поправки имеют характер, более близкий к уточняющему, чем к революционному, как это происходит с Бюджетным кодексом. Отдельные прорывы (к примеру, ряд успехов дерегуляции) нередко "компенсируются" торможением в смежных направлениях. Да и нередки случаи, когда власти громко анонсируют начало реформы (той же "инвестиционной" например), но далеко не всегда спешат подробно объяснить не то, какого эффекта они хотят достичь, а то, как именно они собираются это делать. И все же ряд начинаний власть имущих, если и не достиг успеха, то все же прогремел достаточно громко, чтобы о них нельзя было забыть.

Судебный порыв

Одной из первых объявленных и реализованных перемен можно назвать судебную реформу. Стремительно стартовавшая весной  2010 года инициатива быстро прошла через парламент и в сравнительно короткие сроки вступила в действие. Благодаря преобразованиям авторы реформы хотели добиться для судов большей независимости. Для этого в законопроект были заложены новые "антикоррупционные" меры; намерение повысить судьям зарплаты, а заодно — и несколько изменить модель их подготовки; обновление схемы "общения" граждан с фемидой. Но самыми интересными новациями, как показала практика, оказались ограничение полномочий Верховного суда, а также расширение возможностей высших специальных судов и Высшего совета юстиции. К подобным мерам без понимания отнеслись не только судьи ВСУ, главу которого Василия Онопенко традиционно относили к симпатикам БЮТ, и оппозиционные парламентарии, но и Венецианская комиссия. И, несмотря на то, что судебная реформа по-прежнему действует, позже власти частично пошли на попятный: в декабре ВРУ был зарегистрирован законопроект, "откатывающий" назад самые спорные начинания; к февралю во взаимоотношениях Банковой и Василия Онопенко наметилось заметное потепление; а уже в конце мая Конституционный суд приступил, наконец, к рассмотрению "судебной" жалобы оппозиционеров. Посему не исключено, что самые резкие организационные нововведения реформы могут быть отменены.

Народный гнев

Другая бодро затеянная, но постепенно меняющая лицо реформа нынешнего правительства — налоговая. Первоначально новый Налоговый кодекс предполагалось ввести в действие еще летом 2010 года. Но тогда законопроект, от авторства которого потом открещивался "дежурный" — Сергей Тигипко, так и остался на бумаге. После подобия обсуждения всей страной следующий бросок на "налоговую" амбразуру был предпринят осенью и тогда уже парламентарии проголосовали за отредактированную версию. Постепенное уменьшение налоговых ставок, сокращение количества сборов, автоматическое возмещение НДС, упрощение некоторых "организационных" процессов — не исключено, что своим проектом в правительстве поначалу гордились. Но серьезное ущемление прав и возможностей представителей мелкого и среднего бизнеса (и в первую очередь — "единоналожников") не позволило внедрить реформу быстро и безболезненно. До сих пор Налоговый майдан остается самым серьезным протестным движением народа за время правления Виктора Януковича. В ноябре-декабре 2010-го руководство страны постепенно прошло не слишком короткий путь от игнорирования требований предпринимателей до президентского вето, благодаря которому были изъяты раздел, посвященный "упрощенцам" и некоторые нормы, расширяющие полномочия контролирующих органов. "Щедрое" решение с самого начала было определено как временное. С тех пор редакционные правки в НК уже вносились. Но окончательно разобраться с проблемами мелкого бизнеса властям пока так и не удалось.

Сезон принесения жертв

Главной неожиданностью конца прошлого года стало внедрение административной реформы. Обещать ее проведение Банковая начала за несколько месяцев — с лета 2010-го. Но вялые многомесячные разговоры о необходимости сокращения числа чиновников и уменьшения членов Кабинета министров в декабре обернулись молниеносной атакой. В ночь на 10 декабря глава государства одним махом (вернее, несколькими десятками указов) изменил привычный административный ландшафт — система органов центральной власти была перелицована, а Кабмин в одну ночь "похудел" до 17 человек (на заре правления и до сокращения числа вице-премьеров украинское правительство состояло из трех десятков "участников"). Несмотря на бодрое начало в дальнейшем админреформа несколько подрастеряла темпы. Закрепляющие положение дел законы принимались медленно и неохотно, обещанное сокращение кадров тоже шло не так быстро, как это было обещано. Наконец, часть изменений к лучшему можно назвать таковыми только при очень большом желании. Так, когда правило "И замов поменьше!" распространилось на Банковую, часть заместителей Сергея Левочкина оперативно "переквалифицировались" в президентские советники… С другой стороны, на себя обращает внимание тот факт, что сокращение числа государевых людей по странной причине не приводит к заметному уменьшению "аппаратных" трат. Но руководство страны продолжает считать админреформу однозначным (хоть и не во всем продуманным) благом и обещает следующий этап. На очереди — причем еще с зимы — остаются местные власти.

Коррупции — бой!

Несмотря на то, что очертить антикоррупционные усилия рамками одной реформы непросто, нынешнее руководство страны пообещало в кратчайшие сроки решить извечную украинскую проблему. С краткостью не заладилось с самого начала. Подготовленный во времена Виктора Ющенко комплект нормативных актов, вступление в действие которых не раз откладывалось, был отозван, взамен был предложен новый — по словам оппозиции, принципиально не отличающийся от предыдущего. Первое чтение антикоррупционные инициативы Бакновой прошли сравнительно легко, а второе парламентарии проводили в два захода. Определить самые болезненные точки было несложно — труднее всего избранникам народа давались нормы, которые предлагали декларировать доходы родственников и собственные расходы чиновников. В конечном итоге Верховная рада ограничилась полумерами: круг материально ответственных членов семьи сузился, а с планкой декларируемых расходов получилось и вовсе интересно — после споров нардепы остановились на сумме в 50 тысяч гривен (речь идет о единоразовых тратах), но спустя некоторое время решили увеличить ее втрое… Президенту еще только предстоит дать нововведениям путевку в жизнь, но вряд ли он будет долго это откладывать — международные организации продолжают корить Украину за антикоррупционное бездействие. На фоне спорных достижений долгожданное принятие президентского законопроекта будет выглядеть несомненным успехом. Правда, не стоит ожидать, что западные наблюдатели посчитают любые перемены изменением к лучшему. Показательна в этой ситуации история с редактированием закона о госзакупках. Изначально его коррекции требовали Еврокомиссия и Всемирный банк. Но затем стал известен итог парламентского творчества, прикрывший путь для одних злоупотреблений и одновременно вымостивший широкую дорогу новым. После чего получили распространение слухи о том, что зарубежные инициаторы рассчитывают на президентское вето — слишком уж не совпадают законотворческие навыки украинских парламентариев с западными стандартами антикоррупционной борьбы.

Министр-громоотвод

Останавливаться на экономических и социальных инициативах руководство страны не собиралось. Изначально предполагалось, что среди гуманитарных инициатив видное место займет реформа образования. Ограничивать себя короткими сроками планировщики не стали — согласно программе реформ, серьезные изменения в системе образования должны заработать между 2012 и 2014 годами. Но даже если у инициаторов не было намерения устроить революцию, их достижения все равно выглядят весьма скромно. Среди заметных новшеств можно назвать разве что изменение условий поступления абитуриентов в вузы летом 2010-го, попытки оптимизировать сеть школ в отдельных регионах, намерение министра образования увеличить число школ с русским языком преподавания и подготовку новых версий учебников по ряду предметов — и истории в первых рядах. Практически каждое начинание под эгидой Дмитрия Табачника вызывало скандал, продолжительное время будоражащий общество. Но при этом свое недовольство министром выказывают и первые лица страны. То Николая Азарова беспокоят бастующие учителя, то президент требует, чтобы был, наконец, готов проект закона об образовании. Без последнего — реформы точно не обойдутся.

Смена министра на переправе

Заботу о благе народа руководство страны планировало, кроме прочего, продемонстрировать через реформу здравоохранения. Несмотря на то, что она была анонсирована уже давно, четкое видение ее так и не было представлено. Судя по всему, отцы нации не планировали ускоренно переходить к страховой медицине, собирались оптимизировать сеть медицинских учреждений (запустив эксперимент в нескольких областях страны), готовились уделить максимум внимания институту семейных врачей… Но реформенная конкретика по-прежнему остается тайной. Подготовленный на Банковой пакет законопроектов не сразу и не без труда прошел через горнило заседания правительства. Более того, в середине мая глава государства назвал здравоохранение, образование и ЖКХ — самыми провальными отраслями реформ. Спустя несколько дней после президентского разноса в отставку ушел глава Минздрава Илья Емец. Официальная причина увольнения экс-министра — "Не справился с реформами". А справляться с ними по новой теперь предстоит его бывшему первому заму.

Жилищный вопрос

Еще одной жизненно важной, объявленной, но так и не заработавшей, реформой остаются перемены в ЖКХ. За последний год самые серьезные изменения в этой области приходились, пожалуй, на растущие тарифы. Обещанный жилищный кодекс все еще не готов. Президентское намерение унифицировать тарифы по стране и переадресовать заботу о них общеукраинскому регулирующему органу реализовано не было. Не заработала даже возвращенная парламентом пеня за просроченные платежи. Первого июня Виктор Янукович заявил, что ему "надоело водить эти разговоры по кругу и ничего не делать". Виновники были найдены быстро: в тот же день президент уволил вице-премьера — министра регионразвития и ЖКХ Виктора Тихонова и его первого заместителя Юрия Хиврича. А премьер тем временем пообещал выделить на модернизацию жилищно-коммунального хозяйства 5 миллиардов гривен. Вот только в следующем году…

Кто тут за землицей крайний?

К числу свежих и только готовящихся к реализации реформ можно отнести намерение власти снять-таки мораторий на продажу земли. В феврале 2011-го президент настойчиво повторил: "У земли должен быть хозяин", — и уточнил, что пакет законов, регулирующих потенциальный рынок, уже практически готов.  Правда, вскоре стало ясно, что рассчитывать на форсированное снятие запрета, пожалуй, не стоит. Базовый вариант предполагает, что торговать землей в Украине смогут с 2012 года. И то — не факт. Решение традиционно болезненного для Украины вопроса осложняется тем, что общего видения реформы нет не только у власти с оппозицией, но и внутри самой власти. Ряд заявлений президента позволяет сделать вывод о том, что Виктор Янукович не считает зазорной идею о продаже угодий в зарубежные руки. И само только упоминание о такой возможности вызвало острую реакцию соратников ПР по большинству — коммунистов, которых, похоже, устраивает статус-кво с мораторием, и "народопартийцев" Владимира Литвина.

И еще одна попытка

Другим потенциальным камнем преткновения для политических сил, составляющих парламентское большинство, остается многострадальная пенсионная реформа. Кампания "Даешь стабилизацию Пенсионного фонда" стартовала одной из первых. Что неудивительно: с одной стороны состояние бюджета ПФ уже к моменту прихода Виктора Януковича к власти представляло собой крайне печальное зрелище, с другой — идея о проведении тематической реформы вошла в пакет условий сотрудничества с МВФ. Несмотря на обещания устроить пенсионный блиц-криг, оказалось, что речь идет об одном из самых проблемных начинаний. Благородная идея спасения пенсий сочеталась с малоподдерживаемыми избирателями намерениями (повысить пенсионный возраст для женщин в целом, для госслужащих, увеличить стаж, обязательный для получения как обычной, так и социальной пенсий). И, вероятнее всего, поэтому власть имущие не спешили претворять запланированное в жизнь… В итоге законопроекты писали, переписывали, затем отзывали уже переписанные. Сроки не выполнялись настолько, что Международный валютный фонд приостановил сотрудничество с нашим государством. Ответственный за одну из самых непопулярных реформ "социальный" вице-премьер Сергей Тигипко не устает обещать, что если к концу нынешней сессии законопроект не пройдет хотя бы первое чтение (а ведь сначала говорили о "до конца весны"), то он уйдет в отставку… Впрочем, в последние дни правительство развило в пенсионном направлении бурную деятельность: 31 мая парламент отправил проект закона на доработку и в тот же день получил новую версию. Предполагается, что свежее предложение будет мягче предыдущих редакций: например, оно допускает выделение переходного периода, в ходе которого украинки смогут решать, выходит ли им на пенсию в 55 или позже — но на более выгодных условий. Рассмотреть законопроект ВРУ пока собирается на пленарной неделе 14-17 июня. Но не факт, что парламенту удастся быстро разобраться с реформой-потенциальной "убийцей" рейтингов.

И правила, пожалуйста, поудобнее

Среди череды затеянных реформ особняком стоят те, претворения в жизнь которых от властей требовала логика политического момента. Видное место среди них занимает избирательная реформа. Хотя обобщающий избирательный кодекс, о котором гарант говорит с предыдущего лета, так еще и не готов, основные правила игры, удобные для нынешних власть предержащих, были опробованы уже на местных выборах. Путем проб, ошибок, протеста оппозиции и Запада, президентского вето и снова проб правящий лагерь за лето-2010 сформулировал подходящие ему нормы избирательного законодательства. Тридцатого октября украинцы выбирали местные власти на выборах, предполагавших смешанную систему и не предполагавших — участие блоков и самовыдвижение кандидатов. После чего, похоже, была проведена "коррекция расчетов" в преддверие парламентской кампании, предусмотрительно закрепленной за 2012 годом. Согласно обнародованным в конце мая предложениям министра юстиции (уже не "техническим", а, судя по всему, окончательным) власти все еще предпочитают мажоритарно-пропорциональную систему, все еще не любят блоки, но теперь всерьез подумывают над повышением избирательного барьера до пяти процентов. В том, что реформа будет доведена до конца за несколько месяцев до парламентских выборов — можно, наверное, не сомневаться. Однако интрига все равно остается: интересно, какие болезненные для многих партий нововведения могут стать предметом торга.

Вперед в прошлое

Несмотря на обилие реформационных начинаний нынешней власти самые серьезные изменения, которые пришлись на ее долю, можно назвать не столько реформой, сколько контрреформой. С 1 октября 2010 года реалии украинского государства мгновенно изменились. Именно в этот день стал известен вердикт КСУ: политреформа-2004 отменяется, а, значит, Украина автоматически превращается из парламентско-президентской назад в президентско-парламентскую республику. Решение Конституционного суда на некоторое время породило правовой хаос (самым проблемным вопросом, на поверку, оказался срок полномочий парламента и, в меньшей степени, президента), и одним махом уменьшило полномочия парламента, но расширила — президентские. Необходимость в коалиции отпала, императивного мандата народные избранники тоже смогли не бояться, а к главе государства вернулись права и возможности временем правления Леонида Кучмы. Что, к слову, и обусловило ход части дальнейших реформ — и, в первую очередь, административной, ведь то же право формировать Кабмин вернулось к гаранту… Решение людей в малиновых мантиях окончательно укрепило позиции Виктора Януковича на властном олимпе. С того момента он в полной мере — первое лицо государства. Готовности брать на себя всю ответственность президент и не отрицает. Но чаще всего в просчетах находят других виновных. Первый год не самых успешных реформ заканчивается в настроении "Президент был прав, но исполнители сплоховали". А что же будет дальше?